DXSh bitimlari: amaliyotdagi xatolar va ularning yechimi

Soʻnggi yillarda Oʻzbekistonda davlat-xususiy sheriklik (DXSh) loyihalari soni sezilarli darajada ortdi. Energetika, sogʻliqni saqlash, taʼlim, suv xoʻjaligi va boshqa sohalarda amalga oshirilayotgan bunday loyihalar davlat infratuzilmasini rivojlantirish hamda xususiy investitsiyalarni jalb etishda muhim vositaga aylandi.

Biroq amaliyot shuni koʻrsatmoqdaki, DXSh bitimlari boʻyicha yuzaga kelayotgan nizolar koʻp hollarda qonun normalarining buzilishidan emas, balki bitim shartlarining turlicha talqin qilinishidan kelib chiqmoqda. Ayniqsa, iqtisod qilingan mablagʻlarning huquqiy rejimi, davlat sherigi bilan kelishuvning mazmuni, xususiy sherikning foyda olish huquqi hamda majburiyatlarning bajarilish usuli kabi masalalar amaliyotda turli yondashuvlarga sabab boʻlmoqda.

Fikrimizcha, bunday masalalarni hal etishda faqat “Davlat-xususiy sheriklik toʻgʻrisida”gi Qonun normalari bilan cheklanib qolish yetarli emas. Chunki DXSh bitimi, eng avvalo, fuqarolik-huquqiy shartnoma boʻlib, uni talqin qilishda Fuqarolik kodeksining majburiyatlar va shartnoma huquqiga oid umumiy qoidalari muhim ahamiyat kasb etadi.

Mazkur maqolada DXShning asosiy modellari hamda amaliyotda eng koʻp uchraydigan ayrim huquqiy masalalar fuqarolik huquqi nuqtayi nazaridan tahlil qilinadi.

I. Davlat-xususiy sheriklikning asosiy modellari

Davlat-xususiy sheriklik (DXSh) bugungi kunda infratuzilmani rivojlantirishning eng samarali huquqiy-iqtisodiy mexanizmlaridan biri sifatida eʼtirof etiladi. Biroq DXSh yagona huquqiy model emas. Aksincha, xalqaro amaliyotda loyiha maqsadi, investitsiya hajmi, mulk huquqining taqsimlanishi, boshqaruv vakolatlari hamda tavakkalchiliklarni taqsimlash darajasiga qarab davlat va xususiy sherik oʻrtasidagi hamkorlikning turli modellari shakllangan.

Eʼtiborli jihati shundaki, aksariyat davlatlarning milliy qonunchiligida, jumladan Oʻzbekiston Respublikasining “Davlat-xususiy sheriklik toʻgʻrisida”gi Qonunida ham DXSh modellarining aniq roʻyxati berilmagan. Chunki modellar normativ-huquqiy institut emas, balki xalqaro amaliyot va ilmiy adabiyotlarda shakllangan klassifikatsion (tasnifiy) yondashuv hisoblanadi. Ular DXSh bitimlarining huquqiy tabiatini aniqlash, taraflarning huquq va majburiyatlarini tahlil qilish hamda tavakkalchiliklarni taqsimlash mexanizmini baholashda qoʻllaniladi.

Shu sababli har qanday DXSh loyihasini baholashda uning nomiga emas, balki bitim predmeti, investitsiya mexanizmi, mulk huquqining taqdiri, obyektni boshqarish tartibi va taraflar zimmasiga yuklatilgan majburiyatlarga eʼtibor qaratish lozim. Aynan ushbu mezonlar loyiha qaysi modelga yaqinligini aniqlash imkonini beradi.

Xalqaro amaliyotda eng koʻp qoʻllaniladigan DXSh modellari quyidagilardan iborat.

Jadvaldan koʻrinib turibdiki, modellar oʻrtasidagi asosiy farq obyektning kim tomonidan moliyalashtirilishi, kim tomonidan boshqarilishi hamda loyiha yakunida mulk huquqining qaysi subyektda saqlanib qolishi bilan belgilanadi. Shu bilan birga, zamonaviy DXSh loyihalarining aksariyatida ushbu modellar sof koʻrinishda uchramaydi. Amaliyotda bir loyiha bir nechta model elementlarini oʻzida mujassamlashtirishi mumkin.

Masalan, davlatga tegishli mavjud obyektni rekonstruksiya qilish, undan foydalanish davomida xususiy sherikka iqtisodiy manfaat olish imkoniyatini yaratish va loyiha yakunida obyektni davlat tasarrufida saqlab qolish kabi belgilar, odatda, ROT modeliga xos hisoblanadi. Biroq ayrim hollarda bunday loyihalarda konsessiya yoki O&M modelining alohida elementlari ham uchrashi mumkin. Shu sababli DXSh bitimini huquqiy jihatdan baholashda uning nomidan koʻra, mazmuni va iqtisodiy-huquqiy mexanizmlarini tahlil qilish muhim ahamiyat kasb etadi.

Zoʻr, unda maqolaning eng muhim qismini yozamiz. Menimcha, aynan shu bob maqolaning ilmiy yangiligini belgilaydi. Chunki Oʻzbekistonda koʻpchilik DXSh bitimini faqat “Davlat-xususiy sheriklik toʻgʻrisida”gi Qonun orqali talqin qiladi. Biz esa buning oʻzi yetarli emasligini asoslaymiz.

II. Davlat-xususiy sheriklik bitimining fuqarolik-huquqiy tabiati: maxsus qonun yetarlimi?

DXSh loyihalari amaliyotida uchrayotgan koʻplab nizolar shuni koʻrsatmoqdaki, ularni faqat “Davlat-xususiy sheriklik toʻgʻrisida”gi Qonun normalari asosida hal etish har doim ham mumkin emas. Chunki mazkur Qonun, avvalo, DXSh loyihalarini tashkiliy-huquqiy jihatdan tartibga solishga qaratilgan boʻlib, bitimni ijro etish jarayonida yuzaga keladigan barcha fuqarolik-huquqiy munosabatlarni batafsil tartibga solmaydi.

Masalan, iqtisod qilingan mablagʻlarning huquqiy rejimi, taraflarning yozma kelishuvi qanday shaklda rasmiylashtirilishi, majburiyatning bajarilish usuli, foyda olish huquqining mazmuni, shartnoma shartlarini talqin qilish yoki taraflarning xohish-irodasini aniqlash kabi masalalar DXSh toʻgʻrisidagi qonunchilikda toʻliq tartibga solinmagan.

Bunday hollarda tabiiy savol tugʻiladi: ushbu boʻshliq qaysi huquq normalari bilan toʻldiriladi?

Fikrimizcha, mazkur savolga javobni fuqarolik qonunchiligining umumiy qoidalaridan izlash lozim. Chunki davlat-xususiy sheriklik bitimi, oʻzining ommaviy-huquqiy elementlari mavjud boʻlishiga qaramay, eng avvalo, taraflarning oʻzaro huquq va majburiyatlarini belgilovchi fuqarolik-huquqiy shartnoma hisoblanadi.

Fuqarolik huquqida shartnoma taraflarning erkiga asoslangan yuridik fakt sifatida eʼtirof etiladi. Umumiy qoida boʻyicha shartnoma tuzilgan paytdan boshlab u taraflar uchun majburiy boʻlib, ularning huquq va majburiyatlari, avvalo, aynan shartnoma mazmunidan kelib chiqib belgilanadi. Shu sababli DXSh bitimini talqin qilishda ham birinchi navbatda uning matni, predmeti, maqsadi hamda taraflarning bitimda ifodalangan umumiy xohish-irodasi aniqlanishi zarur.

Bu yondashuv Fuqarolik kodeksining majburiyatlar huquqiga oid umumiy qoidalarida ham oʻz ifodasini topgan. Xususan, Fuqarolik kodeksining 236-moddasi majburiyatlar, eng avvalo, majburiyat shartlariga muvofiq bajarilishi lozimligini belgilaydi. Mazkur norma mazmunidan kelib chiqadiki, fuqarolik muomalasida majburiyatning mavjudligi ham, uning mazmuni ham, bajarilish tartibi ham birinchi navbatda taraflarning oʻzaro kelishuvi bilan belgilanadi. Qonunchilik esa, odatda, subsidiar tartibga soluvchi vazifani bajaradi.

Mazkur yondashuv Fuqarolik kodeksining 238-moddasi bilan yanada mustahkamlangan. Ushbu moddaga koʻra, majburiyat kelishilgan usulda bajarilishi shart.

Mazkur normalar fuqarolik huquqining tamoyillaridan biri sanalgan shartnoma ustuvorligi (contractual primacy) tamoyilini ifodalaydi. Ushbu tamoyilga koʻra, qonun taraflarning oʻzaro erki asosida shakllangan shartnomani inkor etmaydi, aksincha, uni fuqarolik muomalasining asosiy tartibga soluvchi vositasi sifatida eʼtirof etadi.

Shu nuqtai nazardan qaralganda, DXSh bitimini talqin qilishda quyidagi metodologik ketma-ketlikka rioya etish maqsadga muvofiq hisoblanadi:

1. 1. avvalo, bitimning oʻzi tahlil qilinadi — taraflar aynan nimani nazarda tutganligi aniqlanadi;
2. 2. agar bitimda tegishli masala tartibga solinmagan boʻlsa, DXSh toʻgʻrisidagi maxsus qonunchilik normalari qoʻllaniladi;
3. 3 maxsus qonunchilikda ham tegishli qoida mavjud boʻlmagan hollarda, Fuqarolik kodeksining majburiyatlar va shartnoma huquqiga oid umumiy qoidalari tatbiq etiladi.

Fikrimizcha, aynan shunday yondashuv DXSh bitimlarini talqin qilishda huquqiy aniqlikni taʼminlaydi hamda taraflarning qonuniy manfaatlari oʻrtasidagi muvozanatni saqlashga xizmat qiladi.

III. Davlat-xususiy sheriklik bitimlarida “iqtisod qilingan mablagʻ” – yangi huquqiy institutmi?

Davlat-xususiy sheriklik loyihalarida amaliyotda eng koʻp uchrayotgan, biroq huquqiy mazmuni yetarlicha yoritilmagan tushunchalardan biri “iqtisod qilingan mablagʻ” hisoblanadi. Mazkur tushuncha ayrim DXSh bitimlarida faol qoʻllanilishiga qaramasdan, amaldagi qonunchilikda uning huquqiy taʼrifi mavjud emas.

Xususan, Oʻzbekiston Respublikasi Fuqarolik kodeksi, Budjet kodeksi, Soliq kodeksi hamda “Davlat-xususiy sheriklik toʻgʻrisida”gi Qonun tahlili shuni koʻrsatadiki, mazkur normativ-huquqiy hujjatlarda “iqtisod qilingan mablagʻ” tushunchasi mustaqil huquqiy kategoriya sifatida mustahkamlanmagan.

Natijada amaliyotda ushbu tushunchaning huquqiy tabiati turlicha talqin qilinmoqda. Ayrim hollarda u budjet mablagʻlari bilan tenglashtirilsa, ayrim hollarda loyiha daromadi sifatida baholanmoqda. Fikrimizcha, mazkur yondashuvlarning har ikkisi ham masalani toʻliq ochib bermaydi.

Avvalo, iqtisod qilingan mablagʻ bilan budjet mablagʻi oʻrtasidagi farqni aniqlash zarur.

Budjet mablagʻi davlat tomonidan muayyan maqsad uchun ajratiladigan moliyaviy resurs boʻlib, uning huquqiy rejimi budjet qonunchiligi bilan belgilanadi. Bunday mablagʻning maqsadi, sarflanish tartibi hamda moliyaviy nazorati davlat tomonidan oldindan belgilanadi.

Iqtisod qilingan mablagʻ esa boshqa huquqiy tabiatga ega. U davlat tomonidan qoʻshimcha ajratilgan moliyaviy resurs emas, balki loyiha doirasida amalga oshirilgan tashkiliy, texnik yoki texnologik chora-tadbirlar natijasida xarajatlarning kamayishi hisobiga yuzaga keladigan iqtisodiy samaradir. Boshqacha aytganda, iqtisod qilingan mablagʻ – bu yangi moliyalashtirish manbai emas, balki mavjud resurslardan samaraliroq foydalanish natijasida hosil boʻlgan moliyaviy natijadir.

Masalan, suv xoʻjaligi yoki energetika sohasidagi DXSh loyihalarida elektr energiyasini tejovchi uskunalarning oʻrnatilishi natijasida obyektni ekspluatatsiya qilish xarajatlari kamayadi. Natijada ilgari elektr energiyasi uchun sarflangan mablagʻning maʼlum qismi tejaladi. Aynan mana shu tejalgan qism “iqtisod qilingan mablagʻ” sifatida eʼtirof etiladi.

Shu jihatdan iqtisod qilingan mablagʻ davlat budjeti tomonidan ajratilgan yangi pul mablagʻi emas, balki loyiha samaradorligining iqtisodiy natijasi hisoblanadi.

Fikrimizcha, iqtisod qilingan mablagʻlarning huquqiy rejimini aniqlashda ularning kelib chiqish manbai emas, balki ulardan foydalanish tartibi hal qiluvchi mezon hisoblanadi.

Agar DXSh bitimida iqtisod qilingan mablagʻlardan foydalanishning aniq yoʻnalishlari belgilangan boʻlsa, bunday mablagʻlarning huquqiy rejimi aynan shartnoma bilan belgilanadi. Bu esa yana bir bor davlat-xususiy sheriklik bitimlarida Fuqarolik kodeksining shartnoma ustuvorligi tamoyili muhim ahamiyat kasb etishini koʻrsatadi.

Shu sababli iqtisod qilingan mablagʻlarni avtomatik ravishda budjet mablagʻlari sifatida baholash yoki ularga budjet mablagʻlarining huquqiy rejimini toʻliq tatbiq etish har doim ham toʻgʻri boʻlmaydi. Bunday yondashuv shartnoma mazmunini eʼtibordan chetda qoldirishi va DXSh bitimining iqtisodiy mohiyatiga zid kelishi mumkin.

Nazdimizda, iqtisod qilingan mablagʻlar DXSh institutining oʻziga xos huquqiy kategoriyasi boʻlib, ular budjet mablagʻlari, subsidiyalar yoki odatiy xoʻjalik daromadlaridan farq qiladi. Ularning huquqiy rejimi, avvalo, taraflarning bitimda ifodalangan xohish-irodasi, shuningdek Fuqarolik kodeksining majburiyatlar va shartnoma huquqiga oid umumiy qoidalari asosida aniqlanishi lozim.

IV. “Erkin foydalanilganlik uchun toʻlov”: haqiqatan ham qanday toʻlov?

Davlat-xususiy sheriklik loyihalarida eng koʻp bahs-munozaralarga sabab boʻlayotgan tushunchalardan biri “erkin foydalanilganlik uchun toʻlov” hisoblanadi. Amaliyotda mazkur toʻlov ayrim hollarda subsidiya, kompensatsiya yoki budjet mablagʻi sifatida talqin qilinmoqda. Biroq bunday yondashuv ushbu institutning haqiqiy huquqiy tabiatini toʻliq aks ettirmaydi.

Xalqaro DXSh amaliyotida ushbu mexanizm Availability Payment nomi bilan mashhur boʻlib, uning asosiy mohiyati shundan iboratki, davlat xususiy sherikka obyektdan foydalanganlik uchun emas, balki obyektni shartnomada belgilangan sifat va texnik koʻrsatkichlarda foydalanishga tayyor holda saqlab turganligi uchun haq toʻlaydi. Demak, mazkur toʻlov xizmat koʻrsatish natijasi va shartnoma majburiyatlarining lozim darajada bajarilganligi bilan uzviy bogʻliq.

Shu bois “erkin foydalanilganlik uchun toʻlov”ni oddiy budjet xarajati yoki subsidiya sifatida emas, balki DXSh bitimidan kelib chiqadigan shartnomaviy toʻlov majburiyati sifatida baholash toʻgʻriroq boʻladi. Aynan shu jihat uni boshqa budjet toʻlovlaridan ajratib turadi.

V. Iqtisod qilingan mablagʻ: foydami, dividendmi yoki investitsiyami?

DXSh loyihalarida yana bir terminologik muammo foyda, dividend hamda iqtisod qilingan mablagʻ tushunchalarining oʻzaro aralashtirib yuborilishidir.

Amaldagi korporativ qonunchilikka koʻra, dividend — bu jamiyat sof foydasining uning ishtirokchilari oʻrtasida ulushlariga mutanosib ravishda taqsimlanadigan qismidir. Demak, dividend korporativ huquq institutidir va u jamiyat bilan uning ishtirokchilari oʻrtasidagi ichki munosabatlardan kelib chiqadi.

DXSh bitimlarida esa, odatda, dividend emas, xususiy sherikning foyda olish huquqi nazarda tutiladi. Bu esa mutlaqo boshqa huquqiy institut hisoblanadi. Mazkur foyda jamiyat ishtirokchilariga dividend sifatida taqsimlanishi mumkin, biroq DXSh bitimining oʻzi dividend toʻlashni emas, xususiy sherikning iqtisodiy manfaatdorligini taʼminlashni koʻzlaydi.

Shuningdek, iqtisod qilingan mablagʻlar investitsiya faoliyatiga qayta yoʻnaltirilishi ham mumkin. Bunday holatda ular reinvestitsiya manbai vazifasini bajaradi. Muhimi, rekonstruksiya yoki modernizatsiya ishlari aynan qaysi moliyaviy manba hisobidan amalga oshirilgani emas, balki shartnomada nazarda tutilgan majburiyatlarning lozim darajada bajarilganidir.

Fuqarolik kodeksining 236 va 238-moddalari ham aynan shu tamoyilni mustahkamlaydi. Mazkur normalarga koʻra, majburiyatlar, avvalo, shartnoma shartlariga muvofiq va taraflar kelishgan usulda bajarilishi lozim. Demak, shartnomada muayyan moliyalashtirish manbai qatʼiy belgilab qoʻyilmagan boʻlsa, sof foydani reinvestitsiya qilish orqali investitsiya majburiyatini bajarish fuqarolik qonunchiligiga zid hisoblanmaydi.

Xulosa

Davlat-xususiy sheriklik bitimlari nafaqat maxsus qonunchilik, balki fuqarolik huquqining umumiy tamoyillari asosida ham talqin qilinishi lozim. Chunki iqtisod qilingan mablagʻlarning huquqiy rejimi, taraflarning kelishuvi, foyda olish huquqi yoki majburiyatlarning bajarilish usuli kabi masalalar koʻp hollarda bevosita shartnoma mazmunidan kelib chiqadi.

Shu sababli DXSh bitimlarini baholashda, avvalo, taraflarning bitimda ifodalangan xohish-irodasi, shartnoma shartlari hamda Fuqarolik kodeksining majburiyatlar huquqiga oid normalariga tayanish huquqni toʻgʻri qoʻllashning muhim sharti hisoblanadi.

Kelgusida “iqtisod qilingan mablagʻ”, “erkin foydalanilganlik uchun toʻlov” va “DXSh bitimida kelishuv” kabi tushunchalarning qonunchilik darajasida aniq tartibga solinishi mazkur sohada yagona huquqni qoʻllash amaliyotini shakllantirishga xizmat qiladi.